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Politische Forderungen des NBT

Ein Expertengremium des NBT hat im Frühjahr 2007 fünf maßgebliche Hemmnisse für die berufliche Teilhabe blinder und sehbehinderter Menschen ausgemacht. In der Folge wurden Forderungen an die Politik formuliert, die möglichst kostengünstig und häufig nur mit kleinsten und systemkonformen Veränderungen im bestehenden Regelungswerk für die Gewährung von Leistungen umzusetzen wären. Diese sind:

  • Der erschwerte Zugang für schwerbehinderte Menschen zum Erwerb einer arbeitsmarktgerechten Qualifikation. Die behinderungsspezifischen Kosten der Ausbildung werden nur für eine "Grundqualifikation" übernommen. Hier müsste auch die Förderung des Erwerbs sehr sinnvoller Ergänzungsqualifikationen ermöglicht werden.
  • Prekäre Arbeitsverhältnisse sind für schwerbehinderte Menschen als "Eingangstor" zu einer vollwertigen Erwerbstätigkeit bisher nicht zugänglich. Benötigte Hilfen für die Ausübung einer solchen Tätigkeit sollten angemessen förderbar sein.
  • Die Kompetenz im zergliederten System der verschiedenen Leistungserbringer im Bereich "Zugang zum Arbeitsmarkt" reicht häufig nicht aus. Kompetente, regional und Leistungsträger übergreifend arbeitende Sachverständigenstellen sollten generell bei der Arbeitsmarktvermittlung von schwerbehinderten Menschen hinzugezogen werden.
  • Die genaue Situation von schwerbehinderten Erwerbssuchenden und -tätigen ist statistisch nicht genau genug bekannt. Eine spezielle Evaluation der Situation durch die verschiedenen Akteure in der Arbeitsvermittlung ist notwendig (z.B. durch die Einführung von Kennziffern).
  • Der Wechsel aus einer sog. Werkstatt für behinderte Menschen in ein reguläres Arbeitsverhältnis muss erleichtert werden. Hierfür ist die "vollständige Mitnahme" der erworbenen Rentenansprüche zu gewährleisten.

1. Qualifikationserwerb

Die Notwendigkeit der arbeitsmarktgerechten Weiterbildung, unter dem Aspekt der "Nichtdiskriminierung" beim Qualifikationserwerb, ist augenscheinlich unerlässliche Grundvoraussetzung für eine angemessene berufliche Teilhabe von blinden und sehbehinderten Menschen. Das derzeitige Problem des arbeitsmarktgerechten Qualifikationserwerbs wird noch durch die verstärkte Modularisierung von zahlreichen Ausbildungsgängen und der Forderung nach ausbildungsergänzender Weiterbildung verschärft. Kern jeder Verbesserung der Ausgangssituation in diesem Bereich muss mithin die Übernahme der behinderungsspezifischen Kosten für sinnvolle Weiterbildung sein.

Im Zusammenhang mit den veränderten Anforderungsprofilen des Arbeitsmarktes ist zunächst über die Notwendigkeit von Veränderungen im Bereich der speziellen Angebote für diesen Personenkreis durch die fachkundigen Ausbildungsstätten (BBW, BFW) nachzudenken.

Darüber hinaus sind - aufgrund der Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe im Rahmen der nicht ausbildungsvertraglich erworbenen Berufsqualifikation und der Nichtabdeckung des behinderungsbedingten Bedarfs bei sinnvollen und vorausgesetzten, aber nicht abschlussrelevanten Zusatzqualifikationen - die Bedingungen eines arbeitsmarktgerechten schulischen Bildungsabschlusses für blinde und sehbehinderte Menschen äußerst schlecht. Oft kann nur ein Einsatz von privatem Vermögen arbeitsmarktrelevante Zusatzqualifikationen ermöglichen. Dieser ist gerade aufgrund der Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe zu einem späteren Zeitpunkt der Ausbildung aber häufig nicht mehr möglich, da eventuell vorhandenes Vermögen bereits in einem früheren Bildungsabschnitt eingesetzt werden musste. So ist beispielsweise der behinderungsbedingte Mehrbedarf im Rahmen von höheren Schulabschlüssen (Sekundarstufe II), Hochschul- oder Fachhochschulstudien sowie bei vollschulischen Berufsausbildungen lediglich durch die Eingliederungshilfe gem. §§ 53 ff SGB XII einkommens- und vermögensabhängig gedeckt. In diesem Rahmen führt der ungeschriebene Grundsatz "Förderung nur von unmittelbar berufsqualifizierenden Maßnahmen" zu großen Problemen. In der Konsequenz bedeutet dies für den Förderungsmaßstab, dass in der Regel nach einer erlangten Berufsqualifikation - allein aufgrund der Nichtförderung des hieraus resultierenden behinderungsbedingten Mehrbedarfs - keine weitere Um- oder Weiterorientierung der Betroffenen erfolgen kann. Dieses Problem betrifft insbesondere:

  • Die Förderung im Rahmen der Erlangung eines qualifizierteren Schulabschlusses nach einer Berufsausbildung,
  • die Förderung von Maßnahmen an nicht anerkannten Berufsinstituten,
  • die Förderung von ausbildungsbegleitenden Maßnahmen, z.B. Praktika, Auslandsaufenthalte, Ergänzungskurse etc.,
  • die Förderung im Rahmen eines Studiums nach erfolgter Berufsausbildung,
  • die Förderung im Rahmen des Erwerbs chancenverbessernder Zusatzqualifikationen (z.B. Meisterprüfung, Promotionsstudium, Masterabschluss, Therapeutenausbildung etc.).

Die Gewährleistung einer arbeitsmarktgerechten Weiterbildung unter dem Aspekt der "Nichtdiskriminierung" beim Qualifikationserwerb ist jedoch - wie schon eingangs erwähnt - unerlässliche Voraussetzung für eine angemessene berufliche Teilhabe von blinden und sehbehinderten Menschen. Kern jeder Verbesserung der Ausgangssituation in diesem Bereich muss mithin die Übernahme der behinderungsspezifischen Kosten für sinnvolle Weiterbildung sein. Die "normalen" Ausbildungskosten sind, entsprechend der allgemeinen Regelungen, hingegen auch von behinderten Menschen selbst zu tragen. Empfohlen wird deshalb die Orientierung bei Regelungen - auch im Rahmen der sogenannten Eingliederungshilfe nach den Vorschriften des SGB XII - an dem Wortlaut von § 24 SchwbAV. Hier heißt es unter der Überschrift "Erweiterung beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten":

"Schwerbehinderte Menschen, die an inner- oder außerbetrieblichen Maßnahmen der beruflichen Bildung zur Erhaltung und Erweiterung ihrer beruflichen Kenntnisse und Fertigkeiten oder zur Anpassung an die technische Entwicklung teilnehmen, vor allem an besonderen Fortbildungs- und Anpassungsmaßnahmen, die nach Art, Umfang und Dauer den Bedürfnissen dieser schwerbehinderten Menschen entsprechen, können Zuschüsse bis zur Höhe der ihnen durch die Teilnahme an diesen Maßnahmen entstehenden Aufwendungen erhalten. Hilfen können auch zum beruflichen Aufstieg erbracht werden."

Eine Änderung der sogenannten Eingliederungshilfeverordnung gem. § 60 SGB XII im oben genannten Sinne dürfte ausreichen und könnte wie folgt lauten:

"§ 13 Schulische Ausbildung für einen Beruf

(1) Die Hilfe zur schulischen Ausbildung für einen angemessenen Beruf im Sinne des § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch umfasst vor allem Hilfe

10. für behinderungsbedingte Kosten durch die Teilnahme an anderen Maßnahmen zur Erweiterung beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten.

(2) Die Hilfe nach Absatz 1 wird gewährt, wenn

  1. zu erwarten ist, dass das Ziel der Ausbildung oder der Maßnahme (alt: Vorbereitungsmaßnahmen) erreicht wird,
  2. der beabsichtigte Ausbildungsweg erforderlich oder die Maßnahme zur Erhaltung und Erweiterung der beruflichen Kenntnisse und Fertigkeiten oder zur Anpassung an die technische Entwicklung besonders geeignet ist,
  3. der Beruf oder die Tätigkeit voraussichtlich eine ausreichende Lebensgrundlage bieten oder, falls dies wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht möglich ist, zur Lebensgrundlage in angemessenem Umfang beitragen wird."

Begründung: Die Ergänzung von § 13 Abs. 1 um eine Nr. 10 und eine dementsprechende Modifizierung von Abs. 2 der Verordnung zu §§ 53 ff i. V. m. § 60 SGB XII ist erforderlich, da bisher behinderungsbedingte Mehrkosten einer Weiterqualifikation nicht vorgesehen sind. In diesem Zusammenhang sei dringend darauf hingewiesen, dass ein derartiger Anspruch grundsätzlich einkommens- und vermögensunabhängig zu gewähren ist. Angezeigt ist also eine entsprechende Ergänzung des § 92 Abs. 2 SGB XII. Eine Erweiterung der Vorschriften des SGB III ist deshalb nicht angezeigt, da es sich nicht um die Kosten der Maßnahme selbst, sondern lediglich um die behinderungsbedingt anfallenden Mehrkosten handelt. Darüber hinaus ist nach derzeitiger Rechtslage ein Anspruch schwerbehinderter Menschen auf Maßnahmen allein zur Verbesserung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt im Rahmen der vorgesehenen Ansprüche im SGB III ausgeschlossen.

2. Prekäre Arbeitsverhältnisse

Im Jahresgutachten 2006/2007 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (BT-Drucksache 16/3450) heißt es: Schwerbehinderte Menschen haben trotz erhöhter Integrationsschwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt keine höhere Wahrscheinlichkeit der Teilnahme an einer Arbeitsgelegenheit. Da es sich bei Arbeitsgelegenheiten im genannten Sinne um sogenannte prekäre Arbeitsverhältnisse handelt, bedeutet die Feststellung nichts Anderes, als dass es schwerbehinderten Menschen kaum gelingt, wenigstens im Bereich der "Arbeitsgelegenheiten" Fuß zu fassen, obwohl sie bereits einem erhöhten Risiko von Arbeitslosigkeit betroffen zu sein unterliegen. Die Situation bezüglich der beschriebenen prekären Arbeitsverhältnisse, die zum Einstieg in das Berufsleben eine wichtige Rolle spielen können, verwundert nicht, da diese Beschäftigungen für behinderte Menschen annähernd nicht zugänglich sind. Weder im Rahmen eines sogenannten Ein-Euro-Jobs noch im Rahmen einer geringfügigen Beschäftigung wird z.B. eine behindertengerechte Arbeitsplatzausstattung von der Arbeitsverwaltung gefördert, noch ist die Kostenübernahme für eine notwendige Arbeitsassistenz vorgesehen (im Unterschied z.B. zur früheren ABM-Maßnahme gemäß § 264 Abs. 5 SGB III).

Als Einstiegsmöglichkeit für eine "vollwertige Erwerbstätigkeit", auch für blinde und sehbehinderte Menschen, muss auch dieser Bereich zugänglich gemacht werden. Erforderlich hierfür sind insbesondere die Möglichkeit der leistungsträgerfinanzierten Arbeitsplatzausstattung, ein Assistenzanspruch für Arbeitsgelegenheiten und eventuell Fördermöglichkeiten analog des Eingliederungszuschusses gem. § 219 SGB

3. Umstrukturierung der Zuständigkeiten

Seit dem Inkrafttreten des SGB II ist zur ungefähren prozentualen Zuständigkeitsverteilung zwischen einerseits Argen und Optionskommunen sowie andererseits den Arbeitsagenturen auf Basis von Schätzungen anhand der Schwerbehindertenabsolventen- und Akademikervermittlung anzumerken, dass ca. 60 % bis 70 % der arbeitsuchenden blinden oder sehbehinderten Menschen durch die Argen oder Optionskommunen betreut werden. Durch diese "Aufsplitterung" der Zuständigkeiten, verstärkt durch die zunehmende regionale Eigenverantwortlichkeit für die Leistungserbringung im Bereich der Förderung behinderter Menschen im Arbeitsleben durch die Arbeitsagenturen, ist eine totale Unsicherheit bei den Betroffenen, bei potentiellen Arbeitgebern und nicht zuletzt bei den Leistungserbringern selbst bezüglich der Umsetzung des "Hilfeinstrumentariums" entstanden.

Im Rahmen der Betreuung von ALG-II-Leistungsbeziehern durch die Argen / Optionskommunen ist es bisher selten gelungen, ein bedarfsdeckendes Netz von kompetenten Ansprechpartnern im Bereich Reha und Fördermöglichkeiten zu bilden. Aufgrund der häufigen Unkenntnis bei den nunmehr zuständigen Stellen, ob des differenzierten Instrumentariums des SGB II und III, werden spezielle Leistungen für behinderte Menschen nur noch zu einem Bruchteil erbracht. Mit der beschriebenen Umstrukturierung ging die Effizienz spezieller Stellen der Bundesagentur ebenfalls häufig verloren, da durch den Abbau der durch die Umstrukturierungen entstandenen "Überkapazitäten" die vormals bestehende Differenzierung der Sachbearbeitung nicht mehr in gleichem Maße vorgesehen ist. Beispielhaft sei an dieser Stelle an die Bemühungen der Bundesagentur zur Verlagerung der Kompetenzen von der zentralen Schwerbehinderten-Akademikervermittlung in die regionalen "Schwerbehindertenvermittlerteams" erinnert. Im Ergebnis führten diese Umstrukturierungen unter anderem zu einem Rückgang der Bewilligungen von Berufsförder- und Berufsausbildungsmaßnahmen in Berufsbildungs- und Berufsförderungswerken im Jahr 2005.

Weiterhin wird das wichtige Instrumentarium des Eingliederungszuschusses gem. § 219 SGB III von den unterschiedlich zuständigen Stellen völlig unterschiedlich gehandhabt. Diese Leistung differiert aktuell von 0 Euro bis zu einer Förderung von durchschnittlich 60 % der Arbeitgeberbruttolohnkosten für einen Zeitraum von drei Jahren. Diese Praxis führt dazu, dass bei einer Einstellung der Qualifikation des Bewerbers nur eine völlig untergeordnete Rolle zufällt und oftmals allein der Wohnort über die Stellenvergabe entscheidet.

Der soeben beschriebene Verlust von Sachkompetenz bei der gezielten Beratung und Vermittlung blinder und sehbehinderter Menschen für und in Arbeitsverhältnisse, kann nach einer ersten Betrachtung allein durch die stärkere Einbeziehung der Integrationsfachdienste kompensiert werden. Hierfür müssten diese allerdings im Einzelfall geeignet sein und bedarfsorientiert als spezielle Kompetenzpools agieren. Die IFD-Beauftragungen durch die "Primärleistungsträger" erfolgen derzeit allerdings sehr selten, so dass die Refinanzierung der Arbeit der Integrationsfachdienste fast ausschließlich über gewöhnliche Vermittlungsgutscheine sowie über feste Zuschüsse stattfindet. Eine Ursache für diese faktische "Nichtinanspruchnahme" der vorhandenen Leistungen der Integrationsfachdienste liegt auch in der immer noch ungeklärten Streitfrage, ob Argen überhaupt Integrationsfachdienste beauftragen dürfen. Unabhängig von der beschriebenen Nichtbeauftragung der Integrationsfachdienste durch die "Primärleistungsverpflichteten" ist häufig bei diesen ein bestehender, behinderungsspezifischer Kompetenzmangel wegen der Vielfältigkeit des regional zu betreuenden Personenkreises bei der Eingliederung in den Arbeitsmarkt und der bestehenden Diversität der dabei zu bewältigenden Probleme festzustellen.

Um den dargestellten Defiziten wirksam entgegenzutreten, ist die verpflichtende Einbeziehung von weiteren sachverständigen Stellen für jeden durch die Leistungsträger oder durch die IFD zu betreuenden Integrations- oder Beratungsfall im Bereich der beruflichen Teilhabe eines blinden oder sehbehinderten Menschen zu gewährleisten. Für diesen verpflichtenden "Kompetenzzukauf" darf keine Budgetbelastung der Integrationsfachdienste erfolgen. Beispiele für eine solche Regelung könnten die aktuellen Umsetzungen in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz sein. Schwieriger erscheint es, an die Regelung im Rheinland anzuknüpfen, weil dort eine "Betreuung" der einschlägigen Fälle durch einen behinderungsspezifischen IFD erfolgt und dieser so in den Regelungen des SGB IX nicht vorgesehen ist. Dort wird die Notwendigkeit der Heranziehung des speziellen IFD zumeist durch eine Beurteilung des dortigen BFW festgestellt. Die entstehenden Kosten für die Beauftragung des speziellen IFD wird dann - am allgemeinen IFD-Etat vorbei - über Sondermittel finanziert, so dass eine Konkurrenzsituation zwischen allgemeinem und speziellem IFD in der Regel nicht entsteht. Aufgrund der bisherigen gesetzlichen Rahmenbedingungen - die behinderungsspezifische Integrationsfachdienste nicht vorsehen - sollten für den Einzelfall bezogene notwendige sachverständige Stellen - die auch spezialisierte IFD sein könnten - eingerichtet werden. Als Orientierungshilfe für die Anerkennung als sachverständige Stelle könnte dabei die Richtlinie für die Tauglichkeit von Bildschirmarbeitsplätzen für blinde und sehbehinderte Menschen (G 37) fungieren. Alternativ bestünde die Möglichkeit, die Anerkennung über eine, vom NBT zu erarbeitende, Qualifikationszertifizierung festzulegen. Für diesen Zweck müsste allerdings für den Anerkennungsnachweis ein Dokumentationssystem erarbeitet und etabliert werden. In diesem Zusammenhang sollten auch die Anknüpfungspunkte einer solchen Zertifizierung mit dem BIBS (Fachspezifische Beratung für die Integration Blinder und Sehbehinderter) eruiert werden.
Für die Etablierung "behinderungsspezifischer Integrationsfachdienste" sollte § 112 Abs. 2 SGB IX wie folgt klarstellend ergänzt werden:

"... Den besonderen Bedürfnissen besonderer Gruppen schwerbehinderter Menschen, insbesondere schwerbehinderter Frauen, und der Notwendigkeit einer psychosozialen Betreuung soll durch eine Differenzierung innerhalb des Integrationsfachdienstes Rechnung getragen werden. Um der erforderlichen Sachkunde im Zusammenhang mit einzelnen Behinderungsarten Rechnung tragen zu können, soll, soweit notwendig, auch die Einrichtung überregional agierender "Spezialintegrationsfachdienste" möglich sein."

4. Spezielle Kennziffern

Die Tatsache, dass Leistungsbezieher in der Vermittlungspraxis der Arbeitsagenturen in der Regel vorrangig "bedient" werden (Prinzip der Kostenvermeidung) und schwerbehinderte Menschen oftmals leichtfertig als "Betreuungskunden" eingeordnet werden, führt häufig zu einer nachrangigen Leistungsversorgung und zu einer nachrangigen Vermittlung. Der vorgesehene Wechsel der Zuständigkeit für Unterhalt und Vermittlung nach einem Jahr Bezug von Arbeitslosengeld I führt häufig dazu, dass diese Personen generell eher mit einem Betrag von 10.000 Euro "ausgesteuert" und an die Optionskommunen oder Arbeitsgemeinschaften abgegeben werden. Darüber hinaus ist die derzeitige Nutzung des "Eingliederungsinstrumentariums" für schwerbehinderte Menschen durch Argen, Arbeitsagenturen und Optionskommunen, hinsichtlich der Mittelverwendung in diesem Bereich, statistisch nicht differenziert dokumentiert. Allgemein herrscht bei den Betroffenen jedoch der Eindruck, dass - trotz eines annähernd unveränderten Leistungsrechts in diesem Bereich - seit Anfang 2005 erheblich weniger Einzelfallförderungen gewährt werden. Aufgrund der Tatsache, dass die jeweils zuständigen Leistungsträger nach dem Prinzip der "weitestgehenden örtlichen Selbstverantwortlichkeit" handeln, differiert die jeweils ausgeübte Praxis erheblich, womit derzeit keine Möglichkeit einer Analyse statistischer Angaben ob der Bemühungen um die Vermittlung von schwerbehinderten Menschen besteht. Der Erfolg der "Vermittlungsarbeit" wird grundsätzlich über sogenannte Kennziffern gesteuert und überprüft. Beispielsweise legen die Argen in NRW Kennzahlen für den angestrebten Eingliederungserfolg zwischen 18 % und 22 % fest, d.h. dort wird angestrebt, den genannten Prozentsatz von Kunden in den Arbeitsmarkt zu vermitteln. Kennzahlen werden bisher allerdings nur für Arbeitslose mit Bezug von ALG-II-Leistungen, differenziert nach dem Merkmal des Alters (unter/über 25 Jahre), erhoben. Zurzeit wird jedoch im BMAS gerade über die Einführung neuer Kennzahlen beraten, um Informationen über die Wirksamkeit der jeweiligen Arbeit in definierten Bereichen der Argen zu erhalten. In die beschriebenen Überlegungen des BMAS sollte die Einführung von Kennzahlen für die Integrationserfolge schwerbehinderter Menschen dringend miteinbezogen werden. Notwendig ist die verpflichtende Einführung dieses Steuerinstruments sowohl für Argen/Optionskommunen als auch für Arbeitsagenturen. Um dem Prinzip der Selbstverantwortlichkeit der einzelnen Leistungsträger zu entsprechen, könnte die konkrete Festlegung der Kennzahlen auch örtlich erfolgen. Eine verpflichtende Maßgabe sollte nur insoweit bestehen, dass diese generell nicht unter den allgemeinen Kennziffern liegen dürfen. Mit Blick auf die bevorstehende Aufgabenänderung für die zentrale Arbeitsvermittlung für schwerbehinderte Akademiker durch die BA, sollten auch spezielle Kennziffern für diesen Personenkreis eingeführt werden, da ansonsten keine Bewertung der Umstrukturierung der ZAV möglich wird. Etwaige Kennzahlen müssen im Übrigen auch Aussagekraft darüber besitzen, inwieweit berufliche Integration nachhaltig geschieht und nicht etwa mit dem Ausbleiben von Eingliederungszuschüssen endet.

5. Wechselmöglichkeiten

Trotz der unter "Ziele des NBT " beschriebenen Situation von blinden und sehbehinderten Menschen, mit Blick auf den heutigen und zukünftigen Arbeitsmarkt, besteht wohl keine Lücke im System der mehr oder weniger geschützten Arbeitsverhältnisse (1. Arbeitsmarkt, Integrationsbetriebe, WfbM). Vielmehr ist festzustellen, dass die Möglichkeiten des bestehenden Systems extrem schlecht genutzt werden. Deutlich wird dies beispielsweise an der derzeitigen Undurchlässigkeit zwischen dem 1. und 2. Arbeitsmarkt, d.h. für einen Wechsel von einer WfbM zu einer Beschäftigung auf dem 1. Arbeitsmarkt oder in eine Integrationsfirma, da die Rentenansprüche der Betroffenen in diesem Fall nicht in voller Höhe übertragbar sind, d.h. ein Wechsel mit dem Verlust erworbener Ansprüche einhergeht. Dieser Umstand ist dringendst abzustellen, um ggf. auch einen Wechsel eines Betroffenen aus einer WfbM, z.B. in einen Integrationsbetrieb, zu ermöglichen. Als sinnvolle Ergänzung des bisherigen Systems ist weiterhin die Einrichtungsmöglichkeit von "unternehmensintegrierten" WfbM zu schaffen.

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